계간 '언론개혁'/봄호/2001년 봄호(창간호)
박형상(변호사)
민간 치안정책제안기구인 경찰혁신위원회 수사제도분과위에서는 피의자 인권보호의 필요성이 증대함에 따라 피의자 초상권 보호를 위한 전문가 간담회를 2004년 1월 27일 '수사피의자에 대한 초상권 침해실태와 효율적인 보호방안' 이라는 주제를 가지고 경찰청에서 개최했다. 간담회 주요 발표내용으로 제1주제 발표자인 제주대학 언론홍보학과 김경호 교수는 반사회적 범죄행위에 대한 국민의 알권리가 범죄혐의자의 초상권 등 기타 인격권에 저촉될 경우의 문제점을 지적하며 제2주제 발표자인 박형상 변호사는 재판 확정전 피의 사실이 알려지는 경우 형사법상 무죄추정 원칙과 배치되는 문제점을 지적하는 등 국민의 알권리와 개인인권의 한계 등에 대해 심도 있게 논의했다. 다음은 이날 발표한 박변호사의 원고 요약본이다-편집자 주
요즘의 언론개혁 찬반론을 보면, 신문도 상품이므로 소유권을 보장하자는 입장과 언론의 공공성을 볼 때 일정정도 제재가 필요하다는 입장간의 대립에서 시작되어 ?좌파음모론 또는 진보 대 보수의 사상논쟁?으로까지 비화되는 형국이다. 그러나 그러한 논란을 떠나 언론개혁작업의 보다 구체적인 과제는 헌법 제 21조의 하위법인 정기간행물등록에 관한 법을 개정하는 작업이라고 볼 수 있을 것이다. 우리의 경우 법치주의 역사가 일천하다보니 매번 눈앞의 실정법질서 및 강제규범에만 연연할 뿐 최상위 가치규범으로서의 헌법질서의 본원적 의미를 굳이 숙고해 보려하지 않는 것 같다. 그러므로 언론개혁 논쟁은 일차적으로는 우리헌법 21조의 구체적 의미를 묻는 법해석 작업에서부터 출발해야 한다고 본다.
헌법 21조의 의미
미국의 수정헌법 제1조에는 언론부분에 대해 다음과 같이 명시되어 있다.
?Congress shall make no law …abridging the freedom of speech or the press…?
미국헌법의 경우 국민의 자유권을 국가의 간섭으로부터 지켜낸다는 방어적 개념의 근대 입헌주의관에 그 뿌리를 둔다. 그러니 그 국가권력의 행사수단을 법률 형식으로 제도화시키는 기관인 Congress(연방의회)더러 ?언론(Speech + Press)의 자유를 위축시키는(abridging) 어떠한 법률도 만들어서는 안된다?는 식으로 ?만들지 말라(make no law)?고만 대못질을 쳐버린다. 그리고 더 이상 아무 말 않는다. 그런 만큼 언론이 국가로부터의 불가침 영역으로서 철저히 보호받고 있지만, 언론기업과 시민 사이에 일어난 갈등의 해결에 있어서는 매우 취약하다. 전적으로 민사소송 영역으로 일임되는 식이다.
그와 달리 한국의 경우는 사회적 법치국가의 적극적 실현을 헌법의 이념으로 삼는 만큼 ?언론의 자유?의 법적 성격을 「방어적 자유권」이면서도 「민주적 국가공동체 유지를 위한 수단으로서의 필수적 ?제도?」로 보는 이중적 관점을 가지고 있다.
결국 우리 헌법체계에서는 언론에 대해 법률형식을 통한 타율규제가 충분히 가능함을 내포하고 있는 것이다. 그러나 동시에, 언론 자유라는 중요한 기본권이 함부로 침해되지 않도록 아무리 의회다수결에 기초한 법률형식이라도 매우 신중해야 한다는 점 또한 강조된다.
그러므로 여기서 유의미한 생산적 논점은 ?국가공동체 유지존속을 위한 국가이성의 분별력 있는 합리적 규제한계가 과연 어디까지인가?에 대한 조심스럽고 신중한 접근방안 여하인 것이다.
언론의 개념과 언론의 자유 주체론
언론개혁법 반대 및 자율규제 절대론자에게 한국헌법이 오독되는 또 다른 사정은 ?언론의 자유는 과연 누구를 위한 누구의 자유인가?라는 「언론의 자유 주체론」에 연관된다. 우리 헌법에서는 ?표현의 자유?라는 상위일반개념을 명시하지 않고 그저 ?언론의 자유?라는 단 한마디로 막연히 규정하고 있기 때문에 그것을 마치 언론기관, 언론 사업자의 자유 또는 직업의 자유인 것만으로 오해하고 있다. 그러나 헌법이 언론?출판의 자유를 보장하는 것은 그 표현의 방법과 내용을 보장하는 것이지 기업인으로서의 활동까지 포함하는 것으로 볼 수는 없으며, 실제로 헌법재판소의 여러 판례에서는 언론기업경영주체 또한 일반 사회법질서의 규율에서 예외가 될 수 없음을 밝히고 있다(헌법재판소 1996. 8. 29. 선고 94헌바15, 1992. 6. 26. 선고 90헌가23). 그러므로 ?국민 일반의 표현의 자유라는 기본권?이 ?언업자의 언업 언론의 자유?보다 더 우선적인 기본권이라는 데에 이번 언론개혁의 법리적, 사회적 정당성이 있는 것이다.
또한 언론 자유의 ?주체?에 대한 이러한 오해를 막기 위해서는 반드시「언론의 법적개념」 및 「언론환경변화에 대응한 언론개념사용의 호환성」에 대한 헌법 체계적, 심층적 접근이 필요할 것이다. 이는 곧 독일의 「신문(출판)통계법」이나 프랑스의 「언론법」이 전제하는 press개념을 우리 헌법체계 속에 적실성 있게 번역 편입시키는 것이 바람직하다고 본다.
세무조사 문제
신문사들을 상대로 한 세무조사 조치에 관련하여 ?언론의 자유 불가침 신화?를 검토해 보자. 이 문제는 ?언론의 자유라는 교의는 (선험적)도덕률인가 아니면 정치적 원리인가?의 질문에 답하는 문제와도 그 본질적 맥락이 닿는다. 임상원 교수는 언론자유의 도덕적 원리와 정치적 원리가 상호보완하면서 현재의 언론의 자유를 정당화하고 있다고 설명하면서 ?언론의 자유역사를 보면서 정치적 원리, 좀더 구체적으로는 삶의 양식으로서의 정치적 원리에 의한 그 정당화 논리가 도덕적 원리보다는 설득력을 갖고 있다고 평가한다. 그 이유는 언론의 자유라는 교의가 구체적이며 현실적인 세계의 반영이라고 생각하기 때문이다.?라고 했다. 언론의 자유가 하느님의 말씀처럼 지상으로 하강한 절대적 계시이자 도덕적 선험율로만 여겨서는 안된다는 그 지적이 타당함은 물론이다.
더군다나 이번 세무조사 자체는 언론기업의 돈에 대한 감시작업일 뿐 언론기자, 저널리스트의 펜대를 묶는 작업이 아니다. 일부 언업 칼럼니스트들의 엄살대로 부당한 언론탄압이라고 한다면 우리들 시민세력은 국가권력에 단호히 대항하면서 언업사주 아닌 기자들을 필히 보호해야 할 것이다. 그러나 아직은 어떤 기자(칼럼니스트)도 해야할 말을 제대로 못하거나 그의 인신이 부당히 억압당했다는 이야기는 없으며, 최소한 「정치건달과 언업건달 사이의 정치, 경제, 사회적 권력갈등」이 아니겠는가 라고 이해하는 정도이다.
그리고 본업인 언론 출판업 외에 ?부동산임대업?, ?영화사업? 등 여타 기업과 다를 바 없는 부분까지 전방위로 사업범위가 뻗어있는 조-중-동 3개 언론사의 등기부등본상의 회사목적만 살펴보더라도 세무조사는 실시되지 않을 수 없다. 또한 현재 법제가 언론사업영역을 상대로 부가가치세 면세 등 여러 특례조치를 베풀어주고까지 있는데도 일부 신문사들이 그 판매 및 발행부수를 왜곡한다면 그 부당한 차익 부분을 박탈회수하기 위해서라도 이번 조치는 필요한 것이다. 세무조사를 지지하는 다수 국민들의 열망은 ?법치주의 형평성, 법 앞에서의 평등?을 요구하고 있는 것이다.
정간법 개정의 쟁점
(1) 소유지분 30% 제한문제
(개정안) ?…누구든지…주식또는 지분총수의 30/100을 초과하여 소유할 수 없다?
(여타 제한방식 입법례) - 「프랑스 1986년 언론법 제7조」
?통제권확보 또는 임대경영권을 장악해, 특정 자연인이나 법인 또는 자연인 그룹이나 법인 그룹이 국내에서 간행되는 정치정보 및 일반정보를 다루는 같은 종류의 종합일간지의 국내시장 점유율이 30%를 넘는 정치 및 일반정보를 취급하는 종합일간지를, 직접 또는 간접적으로 소유 또는 통제하거나 임대경영인으로 하여금 발행하도록 하는 것은 금지된다. 종합일간지의 간행을 직?간접적으로 통제해 편집권을 행사하는 것은 금지되며 무효이다. 이때 종합일간지는 국내에서 간행되는 동종의 종합일간지의 국내시장점유율 30%를 넘지 않아야 한다. 여기서 시장점유율을 평가함에 있어서는 종합일간지의 취득이나 통제권확보 또는 임대해 경영권을 장악한 일자 직전의 12개월간의 보급량을 기준으로 해 이를 평가한다.?
(쟁점 및 평가) 사유재산권의 본질적 침해이며 방송소유지분의 제한방식을 그 매체특성이 전혀 다른 신문 쪽에 원용함은 부당하다는 입장과, 방송의 영향력과 한국 신문 영향력이 전혀 다를 바 없으므로 30% 지분제한도 가능하다는 입장이 대립하고 있다.
극도로 왜곡된 신문시장의 독과점 현실 및 신문의 공공기능에 대한 국민의 높은 현실적 욕구에 비추어볼 때 소유권 지분율 제한규모를 국회에서 탄력적으로 조정할 수 있을 것이며, 이와 같은 방식이 우리 헌법 제21조 3항이 말하는 신문 기능보장을 위한 법률제정을 위하여 국회가 갖게되는 입법적 재량 내에서 전혀 불가능하다고 단언할 수는 없다. 우리 헌법의 가치 훼손여부는 장차 우리 대법원과 헌법재판소가 판단하면 될 일이다.
단, ?편집규약제도 및 편집권독립보장, 자료공개조항?에 신문기업측이 동의하고 ?시장점유율규제방식?에 수긍한다면 소유권지분제한방식은 포기되거나 달리 조정될 수 있을 것이다. 그런데 반대론자들은 프랑스식 시장점유율 30% 제한방식마저도 전면 거부할 태세이고, 한국의 경우 시장점유율에 관한 계량적 통계치가 아직 없다는 점이 문제해결을 더욱 어렵게 하고 있다.
(2) 편집의 자유와 독립
(개정안)
○ 제4조 (편집의 자유와 독립)
① 정기간행물의 편집의 자유와 독립은 보장된다.
② 누구든지 정기간행물의 편집에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 의하지 아니하고는 어떠한 규제나 간섭을 할 수 없다.
③ 정기간행물 사업자는 이 법이 정하는 바에 따라 편집인의 자율적인 편집을 보장하여야 한다.
○ 제10조 (편집규약 등)
① 일반일간신문 및 통신을 경영하는 정기간행물 사업자는 정기간행물 제작의 자율성을 보강하기 위하여 편집위원회가 제정한 편집규약을 주된 사무소에 비치하여야 하며, 이를 개정한 때에도 같다.
② 편집위원회는 정기간행물사업자를 대표하는 편집위원과 취재 및 제작활동에 종사하는 근로자를 대표하는 편집위원의 동수로 구성한다.
③ 정기간행물사업자를 대표하는 편집위원은 정기간행물 사업자가 발행인과 협의하여 위촉하며, 근로자를 대표하는 편집위원은 취재 및 제작활동에 종사하는 근로자들이 직접? 비밀?무기명투표에 의하여 선출하되 이들의 과반수를 조직하고 있는 노동조합이 있는 경우에는 노동조합이 위촉한다.
④ 편집규약에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 편집의 공공성과 자율성 보장에 관한 사항
2. 편집위원회의 구성, 권한, 조직, 위원의 임기 및 신분보장, 운영에 관한 사항
3. 편집위원회의 자율성과 독립성, 공정성의 보장에 관한 사항
4. 편집의 기본적인 원칙 및 지침에 관한 사항
5. 편집의 기본원칙에 위배되는 내용으로 양심에 반하는 취재 또는 제작에 대한 거부권에 관한 사항
6. 편집 취재와 관련한 윤리지침에 관한 사항
7. 편집위원회의 규칙 제정 등에 관한 사항
8. 편집책임자의 임면에 관한 사항
9. 편집방향의 심의, 결정, 변경에 관한 사항
10. 독자위원회의 구성 및 운영, 독자의견이 반영에 관한 사항
⑤ 편집위원회는 재적위원 과반수의 출석과 과반수의 찬성으로 의결한다.
⑥ 문화관광부 장관은 제1항의 규정에 의한 편집규약이 제정되지 아니하는 경우 당해 정기간행물 사업자에 대하여 3개월 이하의 기간을 정하여 이를 시정할 것을 명하여야 한다.
(쟁점 및 평가) 관훈클럽 2000년 보고서에서는 ?언론사 사주 또는 경영인에 의한 편집권 간섭현실?을 객관적으로 받아들이면서 ?그 편집권 독립 및 보장의 필요성?자체는 수긍하고 있지만, 법률적 규제 아닌 자율규제원칙을 우선시키면서도 ?… 법률적 규율이 필요하다면 그것은 편집권이 귀속되어 있는 사주나 이사회의 권한, 다시 말하면 발행인이나 언론기업의 자유를 침해하지 않는 범위 내에서 이루어져야한다?는 유보적 의견을 말하고 있다.
그러나 통합 방송법 제4조(방송편성의 자유와 독립)수준은 유지되어야 하며 ?편집권 독립정도 및 편집규약제도 채부현황 및 정도?를 반드시 ?소유권 지분제한방식 또는 시장점유율 제한방식, 국가에 의한 각종지원혜택정도? 등에 연동시켜야 그 효율성이 있을 것이다.
(3) 자료공개조항
(개정안)
제9조(자료의 신고)
① 일간신문 또는 일반주간신문을 경영하는 정기간행물사업자는 당해 법인의 결산일로부터 5월 이내에 직전 회계연도의 신문사업에 관한 다음 각호의 사항을 문화관광부장관에게 신고하여야 한다.
1. 기업의 종류 및 법적 형태
2. 거래방식에 따른 거래내역
3. 보수, 봉급, 사례금과 같은 선택비용, 제작비와 판매비
4. 정기간행물의 기사면과 광고면의 비율
5. 정기간행물의 전체 발행부수와 유가 판매부수
6. 구독료와 광고료
7. 상법에 따른 재무제표 및 영업보고서, 감사보고서, 회계장부, 주주총회 의사록
8. 기타 대통령령으로 정하는 사항
② 일간신문 및 통신을 경영하는 정기간행물 사업자는 매 결산기로부터 5월 이내에 총 발생주식 또는 지분총수와 자본내역 그리고 100분의 30이상의 주식 또는 지분을 소유한 주주 또는 사원의 개인별 내역에 관한 사항을 문화관광부장관에게 신고해야 한다.
③ 문화관광부장관은 제1항, 제2항에 대한 신고사항을 공표하여야 하되 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
(쟁점 및 평가) 언론사의 자료 신고에 관한 개정안 9조가 원용하고 있는 「독일 신문(출판)통계업상의 자료공개제도」에 모두 긍정적 반응을 보이고 있으므로 이번 개정안 자체가 그 모델로 삼고있는 독일신문통계법을 필히 도입해야 하며 한국적 현실에 비추어, ?신문과 광고정보지 판별?을 위한 추가기준까지 필요하다.
이 글의 발제자 역시 언론의 자유에 있어서 그 자유주의 측면의 고귀함을 잘 알고있는 사람이다. 문제는 언론의 자유와 책임사이의 균형이다. 우리 모두는 우선 자국의 헌법 규범 아래서 헌법현실의 모순점을 직시하고 서로간에 허심탄회하게 양지로 나와 토론할 수 있어야 한다.
몇 가지 점만을 지적하고 맺겠다.
첫째, 미국 신문기업이 반독점 경쟁법의 예외가 아님을 밝힌 연방대법원의 판례 등에서 알 수 있듯이, 미국의 법제에서도 언론 역시 일반사회의 기업이나 시민처럼 똑같이 법적인 책임을 지녀야 한다는 판결을 내리고 있다는 사실을 한국의 일부 언론학 교수들은 한번쯤 가슴깊이 새겨보았으면 한다.
둘째, 언론의 자유에 대한 결벽증적 순결성을 가지고서, 정치권과 국회에서 언론문제를 논의하려하는 것 자체를 꺼리는 풍토는 버려야 한다. 우리들 정치공동체의 현안문제에 대하여 국회에서의 법률개정작업을 통하지 않고는 달리 그 해결책이 없다는 상황을 인식해야 한다.
셋째, 일부 현업언론인이나 언론학자들은 국가권력만이 유일한 절대권력이고 자신들이 영원한 피해자임을 강조하지만 국민들의 입장에서 보면 언론권력도 그에 못지 않은 가해자 권력집단인 것이다. 그 논리 그대로 언론 역시 시민들로부터 비판 감시 받아야 마땅하다.
넷째, 이번의 정간법 개정작업은 여타 공정거래법, 광고관련법, 소비자보호법 세법 등과 유기적으로 연관되어 개정될 때라야만 그 실효성이 있을 것이다.
마지막으로 언론의 역학관계를 구성하고 있는 ?정부(국가)-언론(언론기업)-시민? 세 주체 사이에 견제와 균형을 위한 합종연횡이 때론 필요할 수 있다는 것을 유념해야 한다.
이번에 정간법 개정을 하더라도 우리가 진정 원하는 개혁의 절반정도 밖에 이룰 수 없을 것이라 생각된다. 그러나 개혁의 속성자체가 영원한 과정 속에서 거듭되는 것이므로 그때 그때마다 우리들에게 가능한 최선의 지혜를 모아야 하지 않겠는가.
* KNCC 정책토론회 「신문개혁 - 족벌신문, 무엇이 문제인가?」자료집 중에서 발췌,.요약
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